SK 19/06: KOSTRA og den kvantitative bølgen

Fra 2002 har Norge innført et omfattende statistisk registreringssystem - Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) - for all kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Hensikten med KOSTRA var å åpne for sammenlikninger mellom kommunene, slik at de kan lære av gode eksempler (benchmarking).

Dagens KOSTRA gir imidlertid et svært mangelfullt bilde av folkebibliotekenes virksomhet - og bør forbedres. Men det har vært lettere sagt enn gjort.

De to organisasjonene som styrer med statistikken, Statistisk sentralbyrå og ABM-utvikling, har skjøvet problemet foran seg : - me skal koma, um ikkje så brått … Men nå begynner det å lysne.

KOSTRAs arbeidsgruppe for kulturstatistikk - fortalte jeg på biblioteknorge 2. mai - har nå stadfestet (i referat fra møtet 6. mars) at kundene i praksisfeltet er misfornøyde: “SSB har fått en del kritiske innspill av de eksisterende indikatorene for folkebibliotek”.

Gruppen har også notert seg at det faktisk foregår to parallelle prosesser: “ABM-utvikling jobber også en del med kvalitetsindikatorer”, står det i referatet. Hvis de to organisasjonene heretter sørger for å samkjøre utviklingsarbeidet, vil mye være oppnådd.

Veien videre

Vårt egentlige mål, går jeg ut fra, er å få en bibliotekstatistikk som som

1. som gir et bredt og balansert bilde av dagens virksomhet
2. som gir et godt grunnlag for faglig styring innenfor det enkelte bibliotek
3. som gir et godt grunnlag for politiske beslutninger på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå

I det store og hele tror jeg KOSTRA vil være til fordel for bibliotekene. Det gjelder også resultatbasert ledelse i sin alminnelighet (evidence-based librarianship). En systematisk bruk av empiri vil styrke hele biblioteksektoren - fordi vi stort sett gjør en god jobb med små ressurser. Det må bare dokumenteres.

De neste skrittene ser kanskje slik ut. SSB har invitert til et faglig møte 23. mai, mellom

• KOSTRAs arbeidsgruppe for kulturstatistikk, ved leder
• ABM-utvikling, ved statistikkansvarlige
• NBF/Spesialgruppen for folkebibliotekpolitikk, ved TH

Før utgangen av juni skal Arbeidsgruppen lage sin årlige rapport til Samordningsrådet for KOSTRA. Forslag til endringer må formuleres og begrunnes i denne rapporten. Alle medlemmene av Arbeidsgruppen vil få rapportutkastet på høring.

Over sommeren skal Samordningsrådet ta stilling til nye forslag. Det aktuelle møtet har tidligere vært lagt til slutten av august.

Dersom Rådet anbefaler endringer - og disse godkjennes av departementene høsten 2006 - kan reviderte KOSTRA-indikatorer (hvis de ikke krever nye primærdata) være på plass for statistikkåret 2006.

En kvantitativ trend

KOSTRA er ikke et isolert fenomen. KOSTRA er bare ett eksempel på en bred “kvantitativ bølge” i politikken. Kommunale brukerundersøkelser er et annet. De europeiske PISA-undersøkelsene av barns leseferdigheter er et tredje.

For universitets- og høgskolesektoren - med studiebibliotekene - begynner statistikken for kunnskapsproduksjon å bli viktig. Ikke som fakta i seg selv, men fordi resultatene slår ut i budsjettene. I første omgang ble studentene - altså produksjonen av studiepoeng - målt. I neste omgang kommer forskning og formidling - altså produksjonen av FoU-resultater i vide forstand.

Systemene for registrering og poengberegning av FoU-resultater (FRIDA, Forskdok) er forøvrig (mener jeg) av stor interesse for bibliotekarer. Her koples strukturen i vitenskapelig publisering - et viktig område i bibliotek- og informasjonsvitenskap - til konkrete belønningssystemer for institusjonene. Fagfeltet er imidlertid bedre utviklet i Danmark (Peter Ingwersen) enn i Norge, der det ivaretas av ikke-bibliotekarer som Gunnar Sivertsen. Men det kan jo forandre seg etter hvert.

Offentlig og privat

Når det gjelder praktisk bruk av kvantitative data, har vi mye å lære av markedsaktørene. Allerede i mellomkrigstida begynte amerikanske bedrifter med store bruker- og markedsundersøkelser. Omfattende intern rapportering startet ennå tidligere. Bedriftene trengte informasjon i en urolig verden. Sammenliknet med aktørene i privat sektor, som stadig må tilpasse seg endrede konkurranseforhold, har stat og kommune tradisjonelt vært stabile sektorer. I de siste tjue årene har imidlertid dette skillet mellom stat og marked blitt mindre tydelig.

Også offentlig sektor må omstille seg. Dermed øker informasjonsbehovet. Virksomheten skal måles, kvantitativt og kvalitativt, slik at samfunnet kan vurdere hva det får igjen for sine investeringer. Direkte forvaltning basert på regler erstattes med indirekte forvaltning basert på resultater.

Informasjon om bibliotek

Når det gjelder bibliotekene, bør KOSTRA ses i et større perspektiv. Systematisk kvantitativ informasjon om bibliotek blir i dag samlet inn og brukt i en rekke ulike sammenhenger:

1. Bibliotekledere og de andre ansatte på hvert enkelt bibliotek trenger data for å lage planer og vurdere resultater. I tillegg til den faste statistikken, kan de skaffe seg innsikt ved egne, enkle undersøkelser - som fortrinnsvis bør gjentas flere år på rad.
2. Den enkelte kommune bruker lokal bibliotekstatistikk, lokale brukerundersøkelser og andre kvantitative data i forbindelse med budsjettarbeid og strategisk planlegging
3. Mange fylkesbibliotek lager statistiske oversikter på fylkesnivå - og kan gi folke- og skolebibliotekene faglig støtte i forbindelse med datainnsamling
4. Fylkeskommunene trenger informasjon i forbindelse med sitt ansvar for fylkesbibliotekene og bibliotekene i de videregående skolene. Mange lokale og regionale bibliotekprosjekter gir nyttig statistisk informasjon - som bør formidles aktivt til hele det norske bibliotekmiljøet.
5. I Norge er ABM-utvikling hovedorganet for innsamling og faglig utvikling av bibliotekstatistikk på nasjonalt nivå. ABM-utvikling foretar også enkelte spørreundersøkelser rettet mot brukerne.
6. Statistisk sentralbyrå er hovedorganet for innsamling og faglig utvikling av kultur-, utdannings- og mediestatistikk på nasjonaløt nivå. Mye av ABM-statistikken blir også overført til Byrået, som bruker tallene i sine statistiske publikasjoner på papir og på nett. SSB foretar med jevne mellomrom spørreundersøkelser som er svært relevante for bibliotek.
7. SSB har også teknisk og faglig ansvar for databasen KOSTRA, som er utviklet for å gi kommuner og fylkeskommuner bedre styringsinformasjon. KOSTRA omfatter alle typer kommunale tjenester. Data om folkebibliotekene inngår i kulturdelen av KOSTRA.
8. Biblioteklærere og -forskere bruker statistikken i undervisning og forskning. Forskerne - og enkelte studenter - bidrar også med data fra egne prosjekter. Fokusert formidling er viktig for at slike data tas i bruk.
9. De nordiske landene utgir en Nordisk statistisk årsbok som også omfatter noe bibliotekstatistikk. De som jobber med å utvikle den norske bibliotekstatistikken kan forøvrig lære mye av Sverige, Finland og (spesielt) Danmark. De samme problemstillingene - er indikatorene relevante? - dukker opp overalt.
10. I Europa drives det viktig utviklingsarbeid rundt bibliotekstatistikk i Tyskland, Nederland og Storbritannia (i hvert fall). Også EU har vært interessert i dette - og finansierte prosjektet LibEcon (avsluttet), som sammenstilte bibliotekdata fra mange land i Europa.
11. Internasjonalt driver bibliotekorganisasjonen IFLA og standardiseringsorganisasjonen ISO systematisk utviklingsarbeid. ABM-utvikling deltar både i IFLA-komiteen for statistikk og styringsindikatorer og i de bibliotekstatistiske arbeidsgruppene i ISO.
12. UNESCO har et eget statistisk institutt og publiserer bibliotekstatistikk på nettet. Men metodikken er gammeldags og tallene ofte tvilsomme. I 1999, står det, hadde Ecuador ett bibliotek - med 1,2 millioner utlån, 700 tusen bind, to tusen nyanskaffelser og en fagutdannet bibliotekar (!).

Summen av muligheter er stor. Det skorter ikke på data - og heller ikke på instanser og interessenter. Det er fragmenteringen - mangelen på samordning, spredning og syntese - som i dag er den største hindringen for resultatbasert ledelse. Men utviklingen, våger jeg å si, går i riktig retning.

Ressurser

Bloggposten er en videreføring av En materiell verden (SK 15/06)