SK 11/06: Klare krav til KOSTRA

Folkebibliotekene har et akutt behov for mer relevant statistikk. Norge har to miljøer som deler det faglige ansvaret for denne statistikken. Men disse to miljøene – ABM-utvikling og Statistisk sentralbyrå – kjører separate løp.

Ordet «løp» er litt misvisende. Utviklingen av nye indikatorer for bibliotek skjer i sneglefart. På ABM-siden av gjerdet har museumsstatistikken og det tekniske innsamlingssystemet tatt brorparten av ressursene.

Etter at ABM-utvikling har samlet inn tallene, blir utvalgte data overført til KOSTRA-systemet. KOSTRA administreres av «Byrået», som det heter blant norske økonomer og statistikere.

Men de to institusjonene har svært liten kontakt når det gjelder hva som skal måles – med hvilke indikatorer. Derfor blir f.eks. bibliotekenes nettbaserte arbeid totalt oversett.

De diskuterer heller ikke de praktiske og faglige problemene knyttet til bruken av indikatorene ute i kommunene – f.eks. anvendelsen av utlån pr. årsverk som mål på produktivitet.

Det er mulig Bibliotek-Norges akutte behov for mer relevante data om virksomheten diskuteres på bakrommet. Men utad skjer det skuffende lite.

Dette setter bibliotekene under press. Kommunene oppfordres til å bruke KOSTRA som styringsverktøy – og har ikke selv kompetanse til å se at «bibliotek-KOSTRA» svikter.

Kompasset peker feil

I flere år har bibliotekene sagt fra at dagens KOSTRA-tall ikke gir noe godt bilde av deres virksomhet. Det er gått nesten to år siden dette ble dokumentert i en artikkel i tidsskriftet Bok og bibliotek: Når statistikk blir politikk. Om KOSTRA og norsk bibliotekstatistikk.

Bekymringsmeldingen virket ikke. Datainnsamling og publisering fortsetter som før. Kompasset peker feil, men blir likevel brukt. Anne Foss ved Buskerud fylkesbibliotek sa det slik for et år siden:

– Føring av statistikk for virksomheten i bibliotekene har ført til mye frustrasjon opp gjennom åra og frustrasjonen har ikke blitt mindre i det siste ettersom tallene innlemmes i KOSTRA og danner beslutningsgrunnlag for politikerne.

Fjorten nøkkeltall

De sentrale problemene blir tydelige hvis vi ser på dagens KOSTRA-tall. I dag publiserer KOSTRA fjorten indikatorer (nøkkeltall) for folkebibliotekene:

1. Netto driftsutgifter til folkebibliotek i forhold til kommunens totale driftsutgifter (i prosent)
2. Netto driftsutgifter til folkebibliotek per innbygger
3. Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger
4. Bokutlån fra folkebibliotek per innbygger i alt
5. Barnelitteratur,antall bokutlån barnelitteratur per innbygger 0-13 år
6. Voksenlitteratur, bokutlån voksenlitteratur per innbygger 14 år og over
7. Utlån, andre media i alt fra folkebibliotek per innbygger
8. Bokbestand, antall bøker i folkebibliotek per innbygger
9. Bokbestand, barnebøker i folkebibliotek per innbygger 0-13 år
10. Bokbestand, voksenbøker pr. innbygger 14 år og over
11. Omløpshastighet bøker i folkebibliotek
12. Årsverk, antall innbyggere per årsverk i folkebibliotek
13. Årverk, antall bokutlån per årsverk i folkebibliotek
14. Årverk, antall biblioteksutlån per årsverk i folkebibliotek

Hummer og kanari

De to første er ment å si noe om kommunens økonomiske prioriteringer. Men siden driftsutgiftene beregnes ulikt i ulike kommuner, er tallene ikke sammenliknbare. Likevel blir de brukt – eller kanskje heller misbrukt.

De fem neste størrelsene måler én viktig side av bibliotekets virksomhet. Utlånsindikatorene gir nyttig og meningsfull informasjon om folkebibliotekets eldste og best kjente tjeneste. Derimot blir ingen andre aktiviteter målt. Det totale bildet av tjenesteproduksjonen blir derfor grunnleggende skjevt.

Indikatorene 8,9 og 10 er nærmest meningsløse. Når det gjelder bestand, er folkebibliotekenes hovedproblem ikke at de har for få bøker, men at de har alt for mange. Dette viser seg i omløpshastigheten, som ligger katastrofalt lavt.

Omløpshastigheten for boksamlingen under ett er imidlertid lite interessant. Omløpshastigheten for spesifikke deler av samlingene – f.eks. fagbøker for voksne – gir nyttig styringsinformasjon. Men skal slike spesifikke omløpstall tas inn i KOSTRA, må mer detaljerte utlånsdata hentes inn fra ABM-statistikken.

Indikator 12 er nyttig og relevant, men sammenlikninger må også ta geografiske hensyn. Spredt bosetting krever flere årsverk per ti tusen innbyggere for å yte tjenester på samme nivå.

Effektivitet?

Indikatorene 13 og 14 ser ut som mål for effektivitet. Men de egner seg dårlig som produktivitetsmål, siden bibliotekene har mange andre oppgaver enn det å drive utlån. Noen bibliotek driver nesten bare utlånsvirksomhet. Andre tilbyr mange ulike tjenester. Bibliotekene i den første gruppen kan ikke sammenliknes med bibliotek i den andre gruppen.

Slik KOSTRA er strukturert, er det imidlertid utlån per årsverk som blir synlig. Det er ikke rart den blir brukt av kommuner med stramme budsjetter. Den nærmest «byr seg fram» som indikator for effektivitet.
Utlån per årsverk har også høy historisk legitimitet. I 1970 var dette antagelig en brukbar indikator. Statens bibliotektilsyn publiserte dette tallet i mange år. Den ble – tilsynelatende uten motforestillinger – tatt inn i KOSTRA-statistikken i 1998.

Deretter har ingen brydd seg om å fjerne den eller advare mot misbruk. Enkelte indikatorer burde utstyres med store dødninghoder: må bare brukes under faglig tilsyn.

Neste runde

ABM-utvikling har varslet at de planlegger å revidere bibliotekstatistikken. Men direktoratet har ikke forpliktet seg ikke til å levere et bestemt produkt til en bestemt tid. Alle muligheter holdes åpne.

Samtidig har Samordningsrådet for KOSTRA gitt «ordre» om en grundig revisjon av kvalitetsindikatorene i KOSTRA. Marsjordren gjelder også kulturstatistikken – og dermed bibliotekstatistikken – i KOSTRA.

De to prosessene blir ikke samkjørt.

Mangel på koordinering

Denne uka har jeg brukt mye tid på å få oversikt over de interne mekanismene i KOSTRA-systemet. Den viktigste «oppdagelsen» var nettopp dette:

ABM-utvikling og Statistisk sentralbyrå opererer hver for seg. Kvalitetsarbeidet foregår to ulike steder i det statlige byråkratiet – med svært lite tverrgående kommunikasjon.

Arbeidsgruppen for kulturstatistikk i KOSTRA har fått beskjed om å gjennomføre «en prosess med utvikling og vurdering av kvalitetsindikatorer med frist for tilbakemelding til Samordningsrådet den 30. juni», altså om knappe fire måneder.

Rådet forutsetter at «gruppene gjennomgår sine respektive områder og foretar en revurdering av eksisterende indikatorer samt drøfter og vurderer nye indikatorer.»

ABM-utvikling deltar ikke i KOSTRA-gruppen for kulturstatistikk. Direktoratet har sine egne interne arbeidsgrupper – og har altså planer om å starte et revisjonsarbeid mht. folkebibliotekstatistikk en gang i løpet av våren 2006.

Da jeg spurte om dette i fjor høst, var planen at arbeidet skulle starte over nyttår. Etter at bibliotekutredningfristen ble utsatt, hører jeg at oppstart først finner sted til høsten.

Manglende faglig grep

Etter å ha snakket med en rekke personer på «begge sider av gjerdet», tror jeg det grunnleggende problemet er dette:

De to fagmiljøene som jobber med bibliotekstatistikken konsentrerer seg om detaljene i systemet – ikke om helheten. Hverken SSB eller ABM tar et overordnet faglig grep.

Det er ingen ting i veien med de allmenne målsettingene og retningslinjene for kvalitetsarbeidet. Arbeidsgruppen for kulturstatistikk har i en årrekke hatt som mandat å

– utvikle og vurdere kvalitetsindikatorer i tråd med vedtatt modell for utvikling og fastsetting av slike.

Men i den daglige praksis reduseres de store og gode målene til flikkearbeid på et system som i dag er foreldet. Jeg har lest alle gruppens referater og årsrapporter fra 1998 til i dag. Når det gjelder bibliotekene, finner jeg nesten ikke spor av et faglig begrunnet utviklingsarbeid.

Når det gjelder ABM-utvikling, har jeg hittil ikke klart å oppspore relevant skriftlig dokumentasjon om faglige valg og vurderinger knyttet til indikatorene. Det betyr ikke at den er fraværende – men den er i hvert fall ikke synlig.

Selvstendige vurderinger

Det er heller ikke nok å vise til IFLAs statistikkomite eller de standardene som foreslås av ISO – International Standards Organization. Begge disse organene beveger seg sakte og adstadig framover. Deres faglige råd kan heller ikke overtas en bloc. Vi bør absolutt ta hensyn til dem. Men vi kan ikke bruke dem som hvileputer.

De internasjonale anbefalingene oppstår som kompromisser mellom mange ulike interesser. De trenger ikke fungere optimalt i et land som hører til verdenseliten når det gjelder offentlig økonomi, praktisk statistikk og styringsindikatorer. Vi trenger oppdaterte indikatorer som kan fungere i et KOSTRA-styrt Norge.

Fagdebatt og nye indikatorer

Jeg har en sterk mistanke om at dagens system først og fremst avspeiler en administrativ tradisjon, der man hovedsaklig måler det som er lett å måle. Budsjett og regnskap gir økonomitall. Katalogens mange moduler gir utlån og bestand.

Andre virksomhetsområder – som veiledning, formidling og nettarbeid – fanges ikke opp av foreliggende datasystemer. Altså blir de ikke målt. Det betyr også at nye tjenester blir usynlige. Statistikken og KOSTRA binder bibliotekene til fortida. Problemene skyldes ikke ond vilje – men mangel på endringskraft.

Deilige Danmark

Danskene har kommet vesentlig lengre i arbeidet med å kartlegge hva dagens bibliotek faktisk gjør. Aase Lindahl, som nylig har skrevet om dansk bibliotekstatikk, sier det slik:

Det er af væsentlig strategisk btydning, at de rette, ikke blot de rigtige, data er til rådighed for beslutningstagerne, så omfanget av bibliotekernes mangfoldige virksomhedkan dokumenteres, ligesom de kvalitative aspekter skal kunne godtgøres.

Dette virker som et godt mandat for Bibliotek-Norge. Realiseringen krever først og fremst faglige debatter i åpne rom, ikke komitearbeid i nesten usynlige fora.

Vi trenger komiteene også. Men hvis de ikke kan støtte seg på – og bli utfordret av – en åpen faglig debatt, makter de ikke å gjennomføre dype revurderinger.

Disse diskusjonene håper jeg vi kan føre videre – både her på nettet, på bibliotekmøtet i Trondheim, og utover våren. Da tror jeg Samordningsrådet for KOSTRA kan få en god rapport i hånden den 30. juni.

Ressurser 2006

• Høivik, Tord. Krav til KOSTRA. NBFs nettsted, 13. mars. Med «ønskeliste» fra Wenche Nyaas, Gran bibliotek

Ressurser 2005

• Lindahl, Aase. Den hybride biblioteksstatistik – fra bagudskuende opgørelse til ressourceudløsende redskab. / I Erland Kolding Nielsen et al. (red.). Kommunikation erstatter transport. Den digitale revolution i danske forskningsbiblioteker 1980-2005. København: Det Kongelige bibliotek, 2005.
• Høivik, Tord. Bibliotekstatistikk. Argumentsamling. 25. oktober.
• – . Bibliotekstatistikken: hva skjer? Plinius, 19. oktober. Med svarbrev fra ABM-utvikling, ved Erlend Ra.
• – . Den store ønskelisten. Plinius, 25. september.
• Jakobsen, Vigdis Gjelstad. Statistikk, KOSTRA og faglig støtte. biblioteknorge, 15. april.
• Høivik, Tord. Statistikk. KOSTRA og faglig støtte. 15. april.
• – . Søndag kveld 09/05: Ormen lange. 27. februar.
• – . Bibliotekstatistikk. Samleside. 26. februar.
• Foss, Anne. Bibliotekutredningen. biblioteknorge, 14. januar.

Ressurser 2004

• Redse, Torill. Kutt i folkebibliotek. biblioteknorge, 15. oktober
• Ra, Erlend og Signy Irene Karlsen. Utlån og bibliotek. Hva er egentlig bibliotekenes bestand i den digitale tidsalder?, Bok og bibliotek, august.
• Bibliotek og statistikk. Innlegg på biblioteknorge 18.-20. februar: 20. februar. Erlend Ra (ABM); 19. februar. Hans Martin Fagerli (HiO) – Anders Ericson (frilans) – Ola Sørlie (Deichman); 18. februar. Karl Arne Olsen (Lørenskog) – Tord Høivik (JBI)

Ressurser 2001

• Aabø, Svanhild. Re «avansert statistikk-bruk». biblioteknorge, 16. oktober. Forslag til kvalitetsindikator